历史比较研究，历史比较研究法
波特兰是美国西北部一座城市，城市面积约380k㎡，是俄勒冈州最大的城市。2020年，波特兰人口约为65万，是全美人口第26大城市，也是太平洋西北部人口第二大城市。
波特兰联合火车站（图片来源：作者拍摄）
一、波特兰市规划的基本情况
从总体上来看，波特兰市制定了可以指导不同领域的城市发展和决策的规划文件。波特兰市有《综合规划》《波特兰规划》《住宅填充项目》《设计覆盖区修正项目》《西南走廊公平住房战略》等规划和研究，涵盖了环境、土地利用、历史资源和保护、住宅等方面。波特兰规划和可持续发展局（BPS, Portland Bureau of Planning and Sustainability，以下简称“规划局”）旨在编制具有创造性且实用的解决方案，以提高波特兰的宜居性，保护地方的独特性，并规划出一个有韧性的未来。波特兰市的规划还由规划和可持续发展委员会（PSC,Planning and Sustainability Commission，以下简称“委员会”）带领开展，该委员会对城市综合规划、行动规划和分区规划的管理、制定以及维护等方面承担具体责任。
二、《2035年综合规划》和《2035年中心城市》介绍
本文对比的两项规划是波特兰市《2035年综合规划》（以下简称《综合规划》）和《2035年中心城市》规划（以下简称《中心城市》）。《综合规划》与《中心城市》规划息息相关。《综合规划》实施后，波特兰市将开始实行区域性规划。针对特定区域的《中心城市》规划在《综合规划》的基础上制定，包括制作具体的地图、编制政策和行动，《中心城市》规划可以帮助《综合规划》实现其制定的具体目标。
（一）《2035年综合规划》（The 2035 Comprehensive Plan）
《综合规划》旨在指导在何地开发土地以及选择什么样的开发方式，同时也指导基础设施项目的建设以应对波特兰人口和就业增长。
在第一章节“规划介绍”中，通过识别并分析波特兰的现状、面临的最大挑战、机遇和趋势，提出了5项愿景和原则以引导波特兰的发展方向和方式。愿景有经济繁荣、人类健康、环境健康，原则有公平、韧性。其城市总体设计框架展示了这5项愿景和原则如何反映在城市发展的地图中和城市未来的变化形态中。同时，此章节清晰地描述了5项指导原则以及该原则旨在实现的目标。第二章节“如何使用该规划”主要介绍了该规划的基本信息。比如，什么是综合规划，综合规划是如何制定和发布相关信息的。第三章“目标和政策”细分为10个小节，分别从规划的一般描述、社区参与、城市形态、设计和开发、住房、经济发展、环境和流域健康、公共设施和服务、交通以及土地使用和分区等10个方面，来对相应的愿景、原则、目标和政策进行详细描述。第四章节展示了波特兰市“重大项目清单”，清单内列出了项目名称、项目介绍、项目位置以及耗资预算等信息。第五章是综合规划图和土地利用图。最后一章节是“词汇表”，它定义了该规划文本中所使用的词语和术语的含义，以帮助读者理解规划内容。
（二）《2035年中心城市》（Central City 2035）
《中心城市》是一项针对波特兰中心城市这一特定区域的规划，由波特兰市规划和可持续发展局制定，并于2018年通过。同时，成千上万的利益相关者，比如波特兰市议会成员、规划委员会成员、城市规划师、社区居民等都参与了规划制定过程。《中心城市》更新了波特兰市中心和中部地区的规划与政策。该规划的愿景是创建一个创新和交流的中心，设想了一个繁荣、健康、公平、有韧性的中心城市。
《中心城市》规划由规划介绍、目标和政策、中心城市各区这3大章节组成。第一章节“规划介绍”章节展示了规划和城市设计图解，包括城市设计理念和城市设计框架，确定了中心城市开发的主要设计和主题。第二章节“目标和政策”分为6个小节，分别从区域中心、住房和社区、交通、威拉米特河（Willamette River）、城市设计、健康与环境等6个角度来阐述适用于整个中心城市的发展目标与政策。第三章节分别阐述了适用于中心城市范围内10个区的目标和政策。
三、两种规划的对比与评估
《综合规划》与《中心城市》规划各有异同。《综合规划》确立了指导方针和总体规划框架，是整座城市的规划。而《中心城市》是一项针对特定区域的规划，它提供了针对波特兰中心城市范围内更细致的主题及其更详细的信息，它是中心城市范围内主要的指导性规划文件，《综合规划》的指导原则和愿景塑造了《中心城市》规划中的许多政策和项目。这两项规划都有助于《波特兰计划》（The Portland Plan）的有效实施，使波特兰市成为繁荣、健康、教育程度高、公平的城市。
（一）评估规划质量及设定的评估标准
下文列出的规划评估标准是基于美国南加州大学规划系教授Baer在他的文章中提及的建议标准（表1）。本文采用该标准来评估波特兰《综合规划》和《中心城市》规划。
（二）《2035年综合规划》质量评估与分析
总体而言，《综合规划》符合上表列出的大多数标准。在“背景充分性”方面，该规划文本的介绍部分写明了规划的背景、愿景和指导原则。规划文本也介绍了波特兰市政府和20多家机构参与了规划过程。规划目标在文本里已明确列出，有助于解决该市未来20年的发展。
在“范围充分性”方面，该规划将许多文化和物质问题纳入考虑，包括规划机构和居民等不同利益相关者也都被考虑在内。在“实施指南”方面，文本内容包含了如何使用规划的部分，也明确了该规划是由市议会、市政府通过。“规划中使用的数据”可靠且与主题相关，但是该规划没有提及允许加入新数据的可行性。
在“沟通质量”方面，该规划通过提供术语定义表让非专业人士看懂规划，同时，文本提供联系信息以便于公众反馈意见。规划文本的基调与目标一致，规划提案和内容有高分辨率的图表支持。在“规划格式”方面，封面上印着出版日期和编制者信息。虽然规划文本很长，但文档大小适合日常下载、使用和转发。规划文本插入了清晰的目录，但电子版文档中并没有设置超链接指向特定页面。所有页面都有编号便于定位，且文字和图表的数量均衡。
（三）《2035年中心城市》质量评估与分析
通过对比，《综合规划》较《中心城市》更符合评估标准。《中心城市》的“规划背景”介绍充分，规划有清晰的介绍、背景信息、制定规划的历史以及愿景。编制单位和机构在文本开篇便有体现，也有公众反馈意见的选项。在“范围充分性”方面，编制人员在编制中考虑了包括语言障碍、项目影响等问题。与《综合规划》不同，《中心城市》规划考虑了财务环境和资金方面的问题。波特兰市议会、规划和可持续发展局、公众等不同利益相关者与他们的利益均在文本中被列出。
在“实施指南”方面，规划明确了实施部分和时间跨度。但是《中心城市》“规划中使用的数据”不如《综合规划》充分，仅规划文本的前几个部分具有与主题相关的数据支撑。该规划符合整体“沟通质量”的标准。在“规划格式”方面，电子版目录页没有指向特定页面的超链接，但由于规划文本不长，读者可较为容易地找到想查看的页面。就标准中提到的一些必要元素来说，总体上的规划格式符合评估标准，但是规划文本中的一些配图出自手绘，缺乏专业性。
四、结论和对规划的建议
基于以上内容，从评估标准、规划编制目标以及编制方法等方面提出对我国规划的启示和建议。
一是建立适合我国各类规划的评估标准。评估规划的质量可以确保规划的专业性和有效性，高质量的规划可以使各项规划目标尽早实现。相关编制者应该选用合适的评估标准来对规划进行评估，评估结果应该作为下一版规划的指导意见，这样规划可在原有基础上不断改进。
二是将韧性加入规划的目标。波特兰规划局将规划一个有韧性的未来作为目标。各城市应该将韧性纳入规划目标，通过各项规划策略、措施、管控内容、基础设施建设标准，以及体系制度规范等方面，来加强城市抵御灾害的能力，即使灾害发生也能快速地恢复并保障城市的基本运行。
三是规划应该更加关注人的需求。从《综合规划》的5项愿景和原则中看出，该规划除了关注经济社会发展，也同样关注人类健康。我国城镇化已经进入“下半场”，城市发展规划的内容和目标应该从人的需求和健康出发。
四是在规划编制时，听取不同领域利益相关方的意见。利益相关者可以提供多种对规划制定有价值的知识、技能和想法。通过百姓的广泛参与，深入了解各方意见和建议，可以为规划的制定和实施提供帮助，更有利于规划目标的顺利实现。
五是规划编制可以基于情景预测分析。市场、政治、经济条件等与规划相关的问题会动态变化。情景预测可以将影响规划的多种因素纳入考虑并分析出相应的结果，规划的制定可以根据当前和预测的情况进行调整。情景预测可以帮助提高规划的有效性，并有利于各规划领域的相互衔接。
六是更关注规划中目标、行动和结果之间的关系。目标指导行动，行动形成规划结果，规划的一致性可以确保实现有效的规划成果。
原文见《城乡建设》2023年第7期
（作者单位：中国城市规划设计研究院）
编 辑：赵博新
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